试论新形势下如何做好城乡规划工作

首先转变城乡规划编制思路，要加强领导和协调。规划是城市管理转变城乡规划编制思路的第一要务。地方各级人民政府特别是城市人民政府要切实负起责任，把城市规划工作纳入重要议事日程。明确具体转变城乡规划编制思路的工作目标、任务和要求，发挥规划在城市管理中的龙头作用。有城市规划修编任务的地方要组成专门班子，提供必要的支持。拿出高水平的工作成果。各有关部门要根据各自职责，搞好协调配合。加强对城市规划修编工作进行指导和监督。城市总体规划及近期建设规划的编制，要与国民经济和社会发展规划相关规划搞好衔接。

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其次，要推进科学民主决策，培养规划人才。培训现有工作人员，提高城市规划的科技含量。城市规划的编制要有长远眼光，提高战略性和前瞻性，为经济社会发展留有余地。要改进城市规划编制的组织方式，完善城市规划的公示、听证制度，考虑建立规划委员会制度，就城市近期建设规划、详细规划以及重大项目建设等问题。充分听取社会各方面的意见和建议，提高城市规划的公开性和透明度。

第三，要依法制订和实施规划。进行规划修编的地方。首先必须对现行规划实施情况进行评价。查找问题，分析原因，提出解决问题的办法，确定修编的目标和任务，并按法定程序认定、报批和备案。规划一经批准，就具有法定效力，任何单位和个人都必须服从，保证规划的权威性和严肃性。要做好《城市规划法》修订工作，以及有关法规、规章的制定工作，为规划编制和实施提供法律依据。

第四，要完善城市规划的体制机制。建立健全城市规划管理体制，统一规划城区、各类开发区、卫星镇及城市地下空间。要发挥城镇规划行政主管部门的作用。保证城镇体系规划和城市总体规划的有效实施。要完善城市规划工作监督检查机制，研究建立城市规划督察员制度，建立必要的责任追究制度，对规划编制、审批、实施各个环节进行督查，及时发现问题，查处违法违规行为。

任丘市城乡总体规划（2013-2030年）的规划思路与重点

规划突出“城乡统筹，产城融合、绿色生态、转型创新、三规合一”五大规划理念。一、完善城镇体系，优化城乡空间布局，促进城乡一体、协调发展。二、优化产业发展空间，实现产城融合、互动发展，确保生态及城市安全。三、针对任丘市两洼一淀一油田的复杂生态环境，划分生态功能分区，制定分区安全策略，构筑城乡生态安全大格局。

四、针对资源型城市发展困境，明确产业转型重点。规划以“转方式、调结构”为主线，突出统筹城乡发展、优化空间布局、提升城市品质、做大做强中心城市、保护生态环境五大重点，实现集约循环、绿色低碳发展。

五、树立绿色低碳发展理念，彰显白洋淀和石油两大元素特色，打造以“华北水岸生态明珠、中国石油文化之城”为特色的生态宜居文化城市。

【规划主要内容】一、规划范围

1、总体规划范围：任丘市行政辖区，包括4个街道办事处、9镇、6乡、2个省级经济技术开发区，总面积为1036.1（国土局统计数据）平方公里。2、城市规划区范围：西北至县界，西南至大广高速公路—青惠公路，南至大石公路—辛惠公路，东至苟汉公路，北至赵王新河，总面积400平方公里。3、中心城区规划范围：西至大广高速—天山道、北至北外环路—滨河路、东至京九铁路—东环路、南至南环路，面积190平方公里。

二、城市性质

发挥任丘地处环京津、环渤海、环白洋淀的交汇地带和临近天津、黄骅两大出海通道的区位优势，将任丘建设成为华北重要石化基地，环京津新兴区域中心城市，以发展清洁能源产业、先进装备制造业和休闲旅游业为主的生态宜居活力之城。

三、城市规模

根据水资源、土地资源和生态环境承载力，规划到2015年，全市总人口达到96万人，城镇人口61万人，其中中心城区规划人口50万人，城镇化水平达到63%左右；城乡建设用地控制在208平方公里，中心城区建设用地控制在55平方公里。规划到2020年，全市总人口达到113万人，城镇人口78万人，中心城区人口60万人，城镇化水平达到69%左右；城乡建设用地控制在207平方公里，中心城区建设用地控制在66平方公里。规划到2030年，全市总人口达到148万人，城镇人口116万人，中心城区人口80万人，城镇化水平达到78%左右；城乡建设用地控制在220平方公里，中心城区建设用地控制在88平方公里。

四、城市发展目标

1、总体发展目标：转变经济发展方式，优化生产力布局，构建现代产业体系，打造河北省新的增长极，建设“实力任丘”；统筹城乡发展，加快城乡一体化进程，建设“和谐任丘”；挖掘本地优势资源、实施资源名城战略，建设“特色任丘”；保护生态环境，加强节能减排，建设“绿色任丘”。到2030年，把任丘建设成为“繁荣舒适、和谐宜居、低碳循环、城乡一体、独具特色”的京津冀明星城市。2、城市发展目标：建设国家级生态园林城市，打造“淀边生态市、清洁能源城”。

五、产业发展规划

立足“有中生新”，改造提升传统产业。加快“无中生有”，利用京津研发与技术优势，积极发展高端装备制造、石化下游等有发展潜力的战略性新兴产业。以中心城区为中心，强化产业支撑，做大城市经济，促进城市快速崛起。规划构筑“一带、一轴、四区、多基地”的产业空间布局。“一带”：以中心城区为核心，南北拓展打造现代都市产业发展带；“一轴”：以中心城区为核心，沿津保公路形成东西向民营经济发展轴；“四区、多基地”：1、打造以中心城区为核心的现代服务及高新技术产业区：重点发展生产性、生活性现代服务业和高新技术产业。包括现代综合服务基地、清洁能源基地、高新技术产业基地等。2、西北部依托任丘白洋淀良好的生态水体资源环境，以淀边新区建设为契机，以“白洋新韵，清新任丘”为主题，导入任丘特有的扁鹊中医文化、健康养生功能，塑造淀边生态休闲旅游发展区：重点发展生态旅游、健康养生、特色农业、高端商务研发、休闲度假等产业。包括空港博览商旅服务基地、高端商务研发基地、生态度假基地等。3、市域东、南部依托雁翎工业区以现有工业为基础，通过升级改造，整合资源，建设辛石南区，引领民营特色经济区发展：以民营经济为主体，重点发展摩托车、电气机械及器材制造等特色产业。形成先进制造业基地和电力器材制造业基地、摩托车配件基地、通讯器材生产基地。4、生态农业发展区：市域其他农业生产区域积极发展设施蔬菜、瓜果、农家乐、有机食品等现代农业，形成独具特色的专业化生态农业基地。

六、城乡统筹规划

做大做强中心城市，健康有序发展小城镇，优化村庄空间布局，促进城乡协调发展。1、规划构建“1个中心城市、1个中心镇、9个一般乡镇、25个中心村、219个基层村”的城乡层级结构。城乡等级体系结构一览表

等级

名称

名　称

数量

Ⅰ

中心城市

中心城区、淀边新区、辛石南区

1

Ⅱ

中心镇

梁召

1

Ⅲ

一般乡镇

苟各庄、出岸、麻家坞、长丰、吕公堡、议论堡、青塔、于村、北辛庄

9

Ⅳ

中心村

大董各庄、马召、天门口、邓河口、东良淀、张村、南马村、南畅支、石村、毕村、锁井前街、正洛、西八方村、古州等

25

Ⅴ

基层村

中城西、万各庄、苑临河村、西古贤、高李庄、前台基寺、东吴、东陈庄、东庄店、周村、田口村、

梁辛庄、梁沟一村、史庄等

219

2、中心城市规划构筑“一核、双轴、三组团”的城市空间布局结构。“一核”：将白洋淀绿色生态环境引入中心城区，构筑绿色核心；“双轴”：依托现状106国道和会战道，形成两条城市空间拓展轴；“三组团”：以中心城区为核心，依托城市空间拓展轴形成中心城区、淀边新区、辛石南区三大城市功能组团。3、加强京九客运专线、津石高速公路、任德高速公路、旅游快速路、轨道交通等多条对外通道建设，构建市域内“两线两环六横九纵”的综合交通网络骨架。强化任丘中心城区与京津都市圈主要节点城市之间联系，构筑任丘中心城区至北京、天津、黄骅港、天津港之间半小时至一小时交通圈。中心城区道路以方格网为主、环路和放射路相结合。强化组团间道路联系，建立安全、快捷的交通网络。落实公交优先政策，调整优化公共交通网络结构与布局，积极发展地面快速公共交通系统，公共交通出行占客运出行总量的比例，2015年达到13%，2020年达到34%。4、统筹城乡给水、排水、供热、燃气、环卫等基础设施分区布置，建立高标准的综合防灾体系，保障城乡功能完善和公共安全。5、统筹城乡公共服务设施建设，引导教育、卫生、文体等公共服务设施和社会保障体系向农村延伸，实现高标准全覆盖发展。6、划定“三区四线”，确定空间管制原则和措施，构建城乡一体的空间管控体系。合理控制城镇建设用地增长边界，防止城镇无序蔓延，引导城市有序发展。

七、城乡绿地系统规划

规划以白洋淀为绿肺、以水网为脉络、以绿道为骨干、以农田为背景，形成“绿水相伴、水城交融”的绿化景观格局，构建“一堤三脉、一核双轴、四廊六园”的生态绿地结构。“一堤”指保护千里堤，沿千里堤建设绿色生态休闲带；“三脉”指沿小白河、任文干渠、古洋河市域三条主要水脉形成的滨水休闲绿带；“一核”：指结合千里堤打造生态绿核，将白洋淀绿色生态景观引入中心城区；“双轴“指沿津保公路、现状106国道形成的绿化轴线；“四廊”指沿大广高速公路、津石高速公路、任德高速公路、京九铁路形成的绿化景观廊带；“六园”指和洋公园、鄚州湿地公园、古州公园、玉古森林公园、水月公园、西口公园六座大型郊野公园。

八、中心城区用地布局规划

1、发展方向：重点向西向北发展，优化调整南部地区、控制向东部发展。2、用地布局结构：规划形成“一轴、一带、两心、四片区”组团式用地布局结构。按照“蓄水为轴、筑山营脉”的规划思路，以香山道为发展主轴，沿北环路与石化基地之间形成东西贯通的生态景观林带，形成东南部生活服务片区、西南部生活服务片区、东北部工业片区、西北部综合片区四个功能片区，沿香山道布置公共管理、公共服务、商业服务业设施，形成公园式复合型城市主中心。以现状商业服务设施为基础，形成传统特色鲜明的城市副中心。3、中心城区绿地系统规划按照以“水”为脉、以山为“屏”、以“绿”为形、以“油”为景、以“史”为韵的规划思路，形成“玉带翠蔓、水连壁合”的城郊一体化的复合绿地系统，构建“一环、一廊、八园、多点、十六带”的绿地布局结构。打造“五廊连七带、六丛映一园”的石油特色绿地系统。（1）绿地布局结构——一环、一廊、八园、多点、十六带一环指沿大广高速公路、南环路、北外环路、京九铁路建设生态绿化廊道，形成生态绿环；一廊指沿北环路建设带状森林公园；八园指丘湖公园、龙山公园、石油矿山公园、雁翎公园、最古园、人民公园、南湖公园、儿童公园八座市级公园，多点指结合居住用地，沿城市绿带水网布置各具特色的社区公园与小游园；十六带指梳理连通现状坑塘、河渠，形成相互交织的16条滨水景观绿带。（2）石油特色绿地系统——五廊连七带、六丛映一园“五廊连七带”即利用五条输油管线设施走廊、七条集油干管防护带，建设输油绿化廊道和集油绿化带；“六丛映一园”即在西部新区预留六座采油丛井公园绿地，利用废弃管网密集区建设的石油矿山公园。4、中心城区景观风貌规划——“一脉、双环、两核、四轴、六景、八点”。以生态防护为前提，以疆界文化为题材建造人工防护屏障—玉古山脉，作为城市的山水屏风；基于水网基底，结合16条滨水绿带，打造两个特色景观水环，内环以展示历史文化为主，外环以展示生态特色为主；结合城市中心形成两个核心景观区；以香山道、会战道、裕华路、渤海路为四条景观主轴线；营造“龙山文源、扁鹊医源、潜山油城、八家史廊、长堤烟柳、碧水荷香”六个特色景观；结合城市主要出入口规划八个主要景观节点。打造“水唱油吟、碧水连山、古韵今辉”的城市特色景观。

”十四五规划”编制有哪些编制技巧？

我曾向中大咨询咨询过“十四五规划”的问题，当时谈到， 编制好地方“十四五”规划纲要，可以采取如下编制技巧：

一是，“多规合一”与各规划的融合。

特别是推动“十四五”规划目标、文稿编写与城乡规划、土地利用规划、环境保护、文物保护、林地与耕地保护、综合交通、水资源、文化旅游资源、社会事业等各类规划的衔接，确保“多规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数相对一致与融合。

二是，抓住核心和主线。

以人民、ZF和社会的额主要需求和核心问题为导向，保持清醒的规划调研和规划编制思路。

三是，因地制宜且突出重点。

以人民为中心，突出本地主要问题、矛盾和人民群众的更高需求，突出优势，聚焦资源和力量，差异化编制规划并形成重点支撑。

四是，前瞻且可操作。

规划编制要舍得投资，要形成规划编制专班，要引进和发挥高端智库的能力与作用，引进高水平规划编制团队和理念。各地区、各城市编制“十四五”规划，既要接地气，又要高大上，要有国际视野和开放性。要突出政策性、先进性和实操性，杜绝措施空洞、路径不符合实际，目标偏离地区需要，或者没有可落地的措施等。

城镇规划编制的成功经验有哪些

改革开放以来，如何适应社会主义市场经济体制，城市规划体系的改革进行了大量的探索，其中最具有革命性的是控制性详细规划和区域城镇体系规划的初步形成。近几年，深圳、广州、南京等地进行了包括法定图则、概念规划等新的规划方法的尝试。广东、江苏、浙江、山东、安徽等省组织编制城镇密集地区城镇协调发展规划，以充分发挥城市规划对重大基础设施布局的综合指导功能、资源保护和利用的统筹功能、对城市间竞争合作的协调功能。这些尝试一方面说明我国城市规划在迅速迈进，越来越得到业内人士的共识。同时也说明城市规划的改革在向针对性、可操作性、法定性方向发展。

1990年《中华人民共和国城市规划法》的颁布实施，初步确立了城市规划的法制框架。经过15年的发展，尤其是社会主义市场经济体制不断完善，城市规划法的科学性、针对性、可操作性等方面存在的问题亟待调整、修改，以适应我国社会经济新形势的要求。建设部1991年《城市规划编制办法》及1995年《城市规划编制办法实施细则》的出台，确立了我国城市空间规划体系的结构框架，为我国城市规划的编制、审批、实施管理奠定了法制基础。但我国空间规划体系中存在许多不完善之处，是以目标干预为主的缺少弹性的规划，尚处于物质建设规划阶段。

回顾改革开放20余年来，与国际城市规划体系发展历史相比较，从中吸取经验和教训，寻求与社会主义市场经济体制相适应的城市规划体系。城市规划的发展依靠城市规划体系的完善，包括从法律、技术到行政手段等一系列内容的科学化、系统化、完善化。城市规划体系由法规体系、编制体系、管理体系三部分组成，法规体系是基础，编制体系是依据，管理体系是手段，目的是通过依法编制、实施城市规划，促进人口、经济、资源、环境协调可持续发展。本文在探讨有关城市规划编制体系内容的基础上，重点对城镇群规划编制体系、实施管理提出若干思考。

在城市规划编制体系中，基于城市问题的解决、区域经济复兴、区域基础设施共建共享、环境共保、资源合理配置和利用，作为城镇群规划及其空间范围的各种研究如火如荼，近几年开展的广州市概念规划、合肥城市空间发展战略规划、江苏省三大都市圈规划、安徽省三大城镇群规划、京津冀城乡空间发展规划、珠三角城镇协调发展规划等均属于城镇群规划的尝试。

1.我国城市规划编制体系的分析及实践

l.1现状及问题

我国现行的城市规划体系包括城市规划法规体系、城市规划编制体系、城市规划管理体系三方面内容。目前，我国城市规划体系尚处于初级阶段，正面临经济体制由计划经济向市场经济体制、经营方式由粗放型向集约型转变的两大挑战，以及我国加入wTO之后，来自国际方面的各种压力和挑战。从整体上来说，我国城市规划体系包括理论体系、技术体系和实践体系等均存在亟待解决的问题。首先，从理论体系来说，基础理论缺乏，而应用理论未得到充分的发展。由于我国和西方在政治、经济体制及文化背景方面有所不同，所以不能照搬照抄西方国家的模式，而应建立有中国特色的城市规划体系的模式。其次，在技术体系方面，缺乏系统性的技术规范：规划编制系列不完整，且无从参照；规划的法定内容与规划管理的衔接不够，难以适应市场经济下城市规划管理的要求等。再次，从实践体系来说，城市规划的法律、法规不健全，现有的法律法规基本上是计划经济下的产物，面对市场经济下出现的新情况、新问题，其可操作性不强；地方性法规或者不完善，或者与国家有关规定相矛盾；规划管理方面尤其是“一书两证”管理依据、程序有待规范，以适应投资体制改革和行政审批制度改革的需要。

2.现行城市规划编制体系的反思

2．1区域规划。新中国成立以来，开展过四次重要的区域规划工作：一是20世纪50年代末期，按前苏联模式，以资源开发和大型工业项目区域规划为主，在部分城市和省区开展。二是20世纪60年代，大规模的全国性各行政系统的农业区划。三是20世纪80年代中期开始的，学习西方50～60年代的模式，从全国到各省市(个别到县)的国土规划。当时的国土规划虽提出国土整治问题，但仍以资源开发、生产力与城镇布局为中心，与西方的平衡区域生产力和城市发展的规划有所不同。四是20世纪90年代初中期，全国各省(区)开展的省域城镇体系规划。重点是研究城镇发展战略，明确省域城镇等级规模，职能结构、空间结构，提出基础设施建设要求。目前，我国尚未形成

法定化、规范化的区域性综合协调的空间规划系列。中国面临着经济全球化和加入wTO的新形势，城市之间的竞争不再仅仅表现为单个城市间的竞争，越来越表现为以核心城市为中心的区域整体间的竞争，以大城市为核心的城市群已成为具有全球化意义的城市。其次，城市进入快速发展阶段，面临经济发展上工业化与后工业化双重压力，日益突出的环境问题以及资源短缺、就业压力等，快速城市化阶段城乡发展出现的新旧矛盾的交错，城市产业同构、低水平的重复建设和恶性竞争，客观上需要开展区域空间规划，研究区域经济发展模

式和城市空间组合形式，发挥区域规模经济和设施完备的优势，提升区域综合竞争力。

2．2总体规划。城市总体规划是对城市地域内的各类资源，特别是对城市地域内的空间资源进行的整体配置和综合协调。我国的城市总体规划是在20世纪50～60年代，全面学习苏联时期引进的，经历了近半个世纪的发展，经历了艰苦的探索，在理论和实践上取得了长足的进步。1989年12月国家《城市规划法》、1991年建设部《城市规划编制办法》以及相关的规范陆续出台，为城市规划工作的健康发展提供了法定依据和技术规范。20世纪80年至今，全国各地已经按照5年一修编的周期，进行了三轮城市总体规划编制或修编工作。第一轮20世纪80年代的城市总体规划是以城市建设为特征，重点是

弥补基础设施建设欠账，保障了随之而来的改革开放、大规模的城市发展的基本有序进行。第二轮20世纪90年代的城市总体规划是以城市的协调发展为特征。规划既要保证经济发展的需要，同时又要考虑资源、环境和可持续发展等问题。第三轮：2000年以来的城市总体规划是以贯彻落实“五个统筹”科学发展观，充分体现总体规划的战略性、前瞻性、综合性，做好城乡统筹区域协调发展、市域空间利用总体规划与空间分区管治、城市综合交通与重要基础设施规划布局、城市发展与项目建设时序的安排。城市总体规划在不同经济发展阶段所表现出来的不同特点，一方面说明城市规划的编制内容有着深刻的时代特征，另一方面说明我国的城市规划事业渐趋成熟。但是城市总体规划作为承上启下的一个规划环节，其上面的规划层次(包括国土规划和区域规划)没有明确的法律地位，表现为我国空间规划系列不完善，直接导致城市总体规划的编制缺乏上一层次的依据，而又与下一层次规划缺乏良好的衔接。

为加强城市总体规划的宏观依据，在《城市规划编制方法》中，加入了城市所在区域城镇体系规划的要求，并于1994年8月出台了《城镇体系规划编制审批办法》。近年来，国家为强化土地管理、保护和节约土地资源的需要，接连出台了若干个重要文件，均涉及到总体规划与国土规划相协调的问题。一是国发[1996]18号文：“城市总体规划应与土地利用总体规划等相协调，切实保护和节约土地资源。”二是国发[1997]11号文：“城市建设总体规划要与土地利用总体规划相协调，用地规模不得突破土地利用总体规划。”三是国发[2004]28号文：“切实做好土地利用总体规划与城乡规划的相互衔接。”由此可见，国家对于城市总体规划和国土规划工作均高度重视。但是，二者在技术上存在一定的分歧，如在规划范围、规划期限、用地指标控制以及用地分类等方面，均存在不完全可比的问题；同时在某些原则性问题上也存在分歧。城市总体规划是对影响城市发展的重大问题如人口、资源、环境等进行专题研究，在此基础上，科学确定城市性质、规模、发展方向和空间布局，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施。因此，新时期的总体规划是指导城市建设发展的公共政策，而不再是单纯的建设项目规划。

2．3近期建设规划。随着城市总体规划由过去的规模规划向战略规划、政策规划、控制规划转变，其内涵发生了较大变化。目前的总体规划更加注重对城市发展的长远战略目标的研究，注重对城乡、区域协调发展途径的研究，注重对城市总体框架和功能的控制，注重研究城市可持续发展的问题，突出规划强制性内容的规定，充分体现规划的公共政策属性。在此背景下，近期建设规划亦发生较大变化，由过去城市总体规划的附属品转向实施城市总体规划的必要步骤，统筹安排城市近期建设项目的规模和时序。针对近期建设规划地位和作用的转变，国务院《关于加强城乡规划监督管理的通知》，从端正城市建设指导思想，切实加强城乡规划调控作用的高度，强调了近期建设规划的重要性。随后建设部等9部委将做好近期建设规划工作，作为贯彻落实国务院通知的重要内容，明确要求各级城市人民政府抓紧编制城市近期建设规划。

2.城市规划编制体系框架的设想

城市规划编制体系框架的建构和完善，应为城镇的发展提供长远性、前瞻性、全局性的战略目标和蓝图，同时还应从城市规划实施管理角度出发，为城市的宏观总体控制和常规性管理提供法定依据。规划必须具备原则指导下的应变能力，以适应市场经济下的应对性。对于不同区位、不同资源票赋、不同规模、不同职能、不同类别、不同发展阶段的城市能够区别对待。为此，城市规划编制体系可以分为战略规划、规划编制和图则制定3大部分。战略规划可分为经济社会发展战略规划、城镇空间发展战略规划、区域城镇协调发展战略规划等，为法定规划提供前瞻性、战略性思路和支撑。规划编制应该分法定系列和非法定系列；图则制定可以分法定图则和工作图则。规划编制是图则制定的依据，是图则的政策、技术支撑；图则是规划的法律表现形式，是规划意图的法律化，为城市规划的实施管理提供直接依据。

2.1规划编制

规划的编制以实现城市规划的公共政策属性，满足规划实施管理的需要，科学指导城市建设，促进城乡、区域协调发展为宗旨。试图把所有实际需要的各种类型的规划包含在一个系列里，是不可能的，也是没有必要的。因此，应该将整个规划编制系列分为规划编制法定系列和非法定系列。法定系列指各类城镇一般均需编制的规划，这些规划上下层次互相衔接，是一个有机的整体，是城镇实施规划管理的法定依据。非法定系列是整个规划编制体系不可缺少的组成部分，但这些规划之间并不一定存在有机的联系。按其深度而言，同一个规划，可能既有属于总体规划层次的内容，也有属于详细规划层次的内容。对于它们的类别、任务、内容和深度等不宜做统一规定，应按城镇实际需要编制，为法定规划的编制提供支撑。

2.1.1法定系列。包括区域空间规划、总体规划、近期建设规划、分区规划、控制规划、详细规划等7层层次。从规划的地域范围讲，区域空间规划是市(县)域或者跨行政区的；总体规划、近期建设规划和控制规划是城镇的；分区规划是城市片区性的；详细规划是地段性的。从规划的作用角度讲，区域空间规划是战略性的空间结构规划，以发挥上级政府的监督职能；总体规划是城市功能控制性的用地布局空间结构规划；近期建设规划、分区规划、控制规划和详细规划是实施城市总体规划的发展建设规划，是对总体规划的深化、细化和落实。

2.1.2非法定系列。非法定系列的规划可以是多种多样的，有按专业编制的，有按地区编制的，还有按有效期限编制的，不必强求统一。但这些规划，可根据各个城镇的特点和不同时期的需要而编制，例如城市空间发展战略规划、项目选址规划、各种专业规划、各类特定地区的规划、重要地区的城市设计等。

2．2图则制定

规划管理要做到依法行政，真正能够直接起到管理依据和作用的，主要是近期建设规划、控制规划和详细规划。战略规划和总体规划是宏观层次的规划，是城市发展的长远目标和整体构想，起原则指导和调控作用。近期建设规划是总体规划实施的阶段性具体安排，具体指导城市土地有序利用和项目的科学建设；控制规划和详细规划是总体规划和分区规划的深化，是总体规划意图的具体体现，应该在规划实施中起直接的控制作用。为了做到这一点，必须使近期建设规划、控制规划和详细规划法制化，赋予它们“有国家强制力作保障”的法律特征。但由于规划管理面对的是极其复杂且不断变化的城市，规划

必须既有原则的刚性，又有灵活的弹性。也就是使近期建设规划和控制规划的成果成为法定条文和图则，使详细规划成为工作图则，它们具有不同的审批程序，不同的法律地位，不同的法律效力，起不同的作用。

2.2.1法定图则。法定图则是在控制规划基础上，根据有关法规制定的，是控制规划的法律表现形式。法定图则是规划管理的基本依据，实施规划意图的主要手段。控制规划由于其图纸、文字繁多，其图纸和解释性说明并不能直接成为法定图则，只宜作为技术文件，成为法定图则的说明和技术支撑。法定图则应由有关的地方法规规定其法律地位、作用和审批、修改等程序，确保其法律效力的严肃性和权威性。同时制定其实施细则，规定法定图则的土地分类、建筑物分组及其适宜建设的兼容性，以及土地使用强度和建筑形态要求等。法定图则是规划编制、规划立法和规划实施管理三者的结合。

2.2.2工作图则。工作图则是规划管理部门日常进行规划实施管理的工作依据，是对法定图则的补充。工作图则就是经过规定程序审批的详细规划的图纸和文本。工作图则更详细地对用地性质做出安排，规定应该建什么；更具体地规定地块的开发强度和控制指标；更详细地规定建筑物与周边的关系；更具体地提出建筑形态的要求等。工作图则的土地分类可以是“国标”的小类。工作图则是城市规划实施管理导则。用法定图则把必须管的管住，而工作图则是在遵守法定图则的前提下，给行政管理以适当的灵活性，既便于操作，也可通过行政管理弥补法定图则之不足。

3.城镇群规划编制框架研究

3.1城镇群空间内涵

我国的城镇群主要有两种典型形式：一是以长江三角洲、珠江三角洲和环渤海地区的都市圈为代表，由自上而下的城市扩散和自下而上的农村城市化两种力量结合而形成；二是以大城市地区为代表，特别是核心城市非农业人口超过100万的城市地区，聚集和扩散两种过程均十分明显，城市边缘组团和卫星城发育明显，城市周边地区与城市核心地区之间联系紧密，城乡一体化程度深。

3.1．1城镇群的空间界定。城镇群是由中心城市和外围非农化水平较高，与中心城市存在着密切社会经济联系的临接地区两部分组成。中心城市的确定，首先需划分出城市实体地域，凡城市实体地域内非农业人口在20万以上可视为中心城市。对于建成区面积占市区面积10％以上的城市，将包围中心城市的县级行政单元作为中心县，视其为城镇群的组成部分。

3.1．2城镇群的功能整合。城镇群是由强大的中心城市及其周围邻近城镇与地域共同组成的高联系强度的一体化地域，但是并非有了强大的中心城市就能构建成功的城镇群。以中心城市为核心组织起来的协调分工是城镇群整体优势确立与和谐运作的基础。在日常城镇群范围内，重点是围绕中心城市的日常生活、生产与环境职能构筑一个完整的城市功能体。在城镇群范围内，建立相对独立的产业体系是实现城镇群的战略核心。城镇群既可视作城镇群体空间的基本经济地域单元，也可视作一个基本的生态单元，其在更高层次与更大的范围内还必须与其他城镇群实现进一步整合。城镇群在区域城镇群体空间中的整合是一个复杂的过程，在此过程中会表现出更多的网络状发展关系，从而形成一个更大的城镇紧密联系空间。若干个城镇群间类似作用的结果就是大都市连绵带的生成与生长。

3.2我省城镇群规划实践

城镇密集地区城镇协调发展规划的制定，目前在我国刚刚起步。我省城市规划实践方面，1996年编制了《安徽省城镇体系规划》，首次提出“二线三片”的城镇空间布局形式，从理论、法定两方面明确了我省三大城镇群概念。近年来，城镇群规划在规划界出现的频率越来越高。我省皖中地区、皖江地区、京沪铁路安徽沿线地区，是全省城镇化发展较快且极具发展潜力的地区。2000年，按照省域城镇体系规划确定的“二线三片”空间总体布局，省建设厅组织开展了这三个地区的城镇群布局规划研究工作，从战略层面明确区域城镇布局规划的强制性内容，指导三个地区优化城镇空间布局和区域基础设施建

设，协调城乡建设，促进区域城乡协调发展。2003年在三大城镇群空间布局战略规划指导下，开展编制马芜铜城市群规划。通过规划编制和实施，实现区域整体利益和长远利益最优，推进跨省域基础设施共建共享、资源有效配置和利用、人居环境共保、社会经济协调发展，率先实现全面建设小康社会的目标。经过近年的探讨和发展，我省以大中城市为核心的城镇群实际已经或正在形成中，其推动力主要来自：中心城市的迅速扩张、开发区的建设、郊区化的作用、乡镇企业的发展、政府的城乡一体化政策和城市市场体系的建设等。其中前三种力量主要来自城市，第四种力量来自乡村，第五、六种力量把自上

和自下的力量联系起来，这与西方城镇群的形成机制有所区别。城镇群的日渐形成，迫切需要科学的规划引导其健康发展，为区域经济发展的增长极。

3．3城镇群规划编制框架

城镇群规划是在城市规划编制体系框架基础之上建立的，但又区别于城市规划编制体系框架，因为城镇群地域范围有其特殊性，也有其规划的特殊性。其规划的主要目的是解决如何更好地发展城市，从社会经济联系紧密的区域角度解决城市问题。城镇群规划编制框架由结构性的政策规划和发展性的开发规划二级结构组成，与城市规划编制体系结构框架中的规划编制法定系列相对应。而城市规划编制体系结构框架中的非法定系列可根据城镇群发展的具体情况作专题研究。从整体上来说，政策规划指导发展规划，是发展规划编制的依据。政策规划和开发规划又分别由政策规划(开发规划)、分区规划、专项规

划、重点地段规划组成。4个层次组成政策规划是一种结构性规划，主要确定宏观区域发展政策，包括区域经济发展战略、产业发展政策、人口就业政策、社会服务发展政策、生态环境与自然保护政策、人文与历史保护政策等。开发规划包括4个内容与政策规划相对应，并分别以对应的政策规划为依据，同时以开发规划的上一层次为依据。就城市规划编制来说，政策规划(开发规划)、分区规划和专项规划涉及区域规划、战略规划、总体规划3个规划层次；专项规划和重点地段规划涉及总体规划、分区规划、控制规划3个规划层次。

4.城镇群规划实施管理

4.1.跨行政区规划的组织管理问题

跨行政区的区域规划．，客观上存在一个如何统一规划、统一管理以及统一实施的问题。能否有效地解决跨行政区区域规划的组织管理问题，也是影响此类规划实施效果的重要因素。在国外，解决这种跨行政区规划的组织管理问题的普遍做法是建立相应的跨区管理机构，如“区域建设委员会”“城市联合委员会”等。借鉴国外成功的经验，建立跨行政区管理机构很有必要。关于跨行政区区域规划的组织管理，还有一个重要问题，就是必须加强法制化建设。迄今为止，我国跨行政区域规划的法制化建设仍十分落后。国外的成功经验表明，成功的区域规划尤其是跨行政区规划的实施与管理，都是通过立法，具有严格的法制基础。区域规划作为对未来时空范围内经济、社会、人口、空间、资源、环境等方面发展协调的总体战略，它不仅是一项技术过程，而且是一项政治过程，是一种政策行为和社会行为。

4.2行政区体制改革设想

在我国，不合理的政区体制也是造成区际利益冲突的重要因素。1980年代以来，在全国普遍推行“市带县”体制。“市带县”体制的本意是以中心城市为依托组建各种等级、各种类型的城市经济区。由于在现有的体制背景下，市带县体制就其本质上讲，还是地方政权的一种存在方式，是城市行政区而非经济区。在实行市带县的地区，原来没有上下级行政隶属关系的市县，现在却有了明确的等级关系，故不可避免地产生一系列市县利益冲突。从开展跨行政区区域规划的角度看，要彻底解决这类地区的利益冲突问题，除了有关方面的改革外，还必须配合着行政区体制改革。1990年代，我国特大城市行政区划

开始作出调整，由于我国法律规定直辖市下不能设市，所以只得采用改县为区的方法。“撤县改区”模式逐渐在全国特大城市中推行开来。但是“撤县改区”模式存在许多弊端，一是造成城市持续向外蔓延，耕地资源大面积锐减；二是混淆了不同类型的行政区，出现假性城市化现象；三是撤县改区有可能对原县的社会经济发展产生负面影响。因此，“撤县改区”模式尚有待完善。

4.3加快区域基础设施共建步伐

提升城镇群的综合竞争力，首先是加快区域性基础设施共建步伐，它是城镇群协调发展不可或缺的物质前提。建设过程中，一是区域性的基础设施建设必须在城镇群规划和区域性专项规划指导下进行；二是创新机制，解决好区域基础设施建设资金；三是建立专门的区域性基础设施建设发展基金，成立具有经济调控能力和投资管理能力的协调机构，提高建设资金利用率。